日前，保山市人民政府印发了《保山市深化政府性债务管理体制改革的实施方案》《保山市改革和规范转移支付制度实施方案》《保山市推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》（保政发〔2016〕9号）。现对3个实施方案作如下政策解读。

一、《保山市深化政府性债务管理体制改革的实施方案》解读

（一）出台的背景

深化政府性债务管理体制改革，是细化落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）有关加强地方政府性债务管理要求的具体举措，也是贯彻落实《预算法》相关规定，建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制，制止违规举债，切实防范化解财政金融风险的重要举措。

为全面落实国务院的有关要求和省政府2014年12月30日印发的《云南省深化政府性债务管理体制改革实施方案》（云政发〔2014〕73号）精神，有效防范财政金融风险，积极发挥政府债务资金对保山经济社会持续健康发展的促进作用，市人民政府决定出台保山市的实施方案。

（二）主要内容

《实施方案》共六个部分，可划分为总体要求、地方政府性债务管理机制、存量债务处理及在建项目后续融资三个重要方面，最后就相关的组织领导工作进行了必要的补充。

第一，总体要求。明确了指导思想是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理体制，有效发挥规范举债对促进经济社会发展的积极作用，切实防范和化解财政金融风险，推动全市科学发展、和谐发展、跨越发展。明确了改革的目标是构建“管理规范、规模适度、风险可控、运行高效”的政府性债务管理体系，切实解决全市地方政府性债务管理中存在的问题；妥善处理存量债务，消除影响全市经济持续发展的债务风险隐患；提高各级政府信用等级，增强政府从债券市场筹集资金的能力，降低融资成本，促进全市经济建设和各项社会事业发展。明确改革的基本原则是统一领导、分级管理；疏堵结合、权责明确；规模控制、规范管理；风险可控、稳步推进。

第二，对于如何深化政府性债务管理体制改革，《实施方案》明确，一是要规范政府性债务举借使用偿还行为。具体措施包括：建立规范的地方政府举债融资机制；剥离融资平台公司政府融资职能；对地方政府债务举借实行规模控制；将地方政府债务纳入全口径预算管理；规范地方政府举债程序和举借行为；完善政府性债务偿还机制。二是要建立健全政府性债务风险防控机制。具体措施包括：建立政府性债务风险预警机制；建立债务风险应急处置机制。三是要建立完善配套制度。具体措施包括：建立权责发生制政府综合财务报告制度；建立完善债务信息公开制度；推进地方政府信用评级体系建设；建立考核问责机制；强化债权人约束。

第三，对存量债务处理及在建项目后续融资。《实施方案》提出一是要将存量债务纳入预算管理，对甄别后纳入预算管理的存量债务，各级政府可申请发行政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。二是要妥善处理存量债务，处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。三是既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险。

二、《保山市改革和规范转移支付制度实施方案》解读

（一）出台的背景

财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。与建立现代财政制度的要求相比，现行的转移支付制度存在很多弊端和问题，需要进行改革和完善。为全面贯彻落实省政府2014年12月30日印发的《云南省改革和完善省对下转移支付制度实施方案》（云政发〔2014〕73号）精神，进一步优化资源配置，充分发挥财政转移支付在促进基本公共服务均等化、保障社会事业发展等方面的作用，切实提高转移支付资金使用效益，市政府决定出台保山市的实施方案。

（二）主要内容

《实施方案》共七个部分，可划分为总体要求、专项转移支付改革、一般性转移支付建立三个重要方面，最后就争取上级更大支持和相关组织领导工作进行了必要的补充。

第一，总体要求。明确了指导思想是围绕建立与实现政府治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，着力争取上级转移支付支持，加快财源建设步伐，以推进全市县区间基本公共服务均等化为主要目标，改革和规范转移支付制度。在条件成熟的情况下，逐步建立市对县一般性转移支付制度。明确了改革的目标是进一步优化转移支付结构，提升转移支付使用绩效，逐步建立和完善以促进公共服务均等化和弥补财力缺口为主要目标的一般性转移支付制度和以促进社会事业发展为主要目标的专项转移支付制度，形成功能完善、目标清晰、办法科学、保障有力，符合现代财政管理制度要求的市对县区转移支付制度体系。明确了改革的基本原则是坚持顶层设计与分步实施相结合；坚持清理整合与规范管理相结合；坚持创新管理与公平竞争相结合；坚持公开透明与提升绩效相结合。

第二，对如何改革和规范转移支付制度，《实施方案》明确，一是要切实加大清理整合专项转移支付力度。要求摸清财政专项设立的背景、依据、时限和专项转移支付的数量、额度、分布、效益情况，对专项转移支付项目全面梳理，逐项审核，分层次、分步骤全面推进市级专项转移支付项目的清理整合。二是要严格规范专项转移支付管理。具体措施包括：严控专项转移支付的设立；建立定期评估和退出机制；建立科学的分配管理机制；规范县区分担比例。三是创新竞争性领域专项转移支付管理方式。具体措施包括：建立竞争性领域专项逐步退出机制；统一归口管理竞争性领域专项；探索基金管理模式。

第三，对建立市对县一般性转移支付制度，《实施方案》明确，要合理划分市、县两级事权和支出责任，在市级财力逐渐壮大的情况下，围绕县级基本财力保障、均衡性、民族地区、生态功能区、边境地区等五个方面，逐步建立市对县一般性转移支付制度。

最后，就争取上级更大支持，《实施方案》明确，一是要以政策研究为突破，争取更多的一般性转移支付；二是要以项目为载体，争取更大的专项转移支付。

三、《保山市推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》解读

（一）出台的背景

2014年9月23日，财政部印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），要求充分认识推广运用政府和社会资本合作模式（PPP模式）的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系。省政府于2014年12月30日印发了《云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》（云政发〔2014〕73号），指出当前全省正处于新型城镇化建设的关键时期，立足本省实际，借鉴国内外先进经验，推广运用PPP模式，是省委、省政府确定的重要改革任务，对于加快我省新型城镇化建设、提升政府治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。为全面贯彻落实财政部和省政府有关文件精神，鼓励和引导社会资本投资，深入推进全市投融资体制和财税体制改革创新，进一步激活和释放经济发展的内生动力，市政府决定出台保山市的《实施方案》。

（二）主要内容

《实施方案》共五个部分，主要是推广运用PPP模式的意义、基本原则、PPP项目的实施、保障措施四个方面。

第一，《实施方案》明确了PPP模式的含义，指出当前全市正处在加速建设综合交通大动脉、加速推进新型城镇化、加速培育产业壮大实力的关键时期，推广运用政府和社会资本合作模式，是化解政府性债务、加快政府职能转变的重要举措；是突破综合交通瓶颈制约、适应国家投融资顶层制度转变的重要抓手；是推进新型城镇化、提升城市承载力的重要手段；是加快沿边开放、进一步吸引社会资本来保山投资兴业的重要途径；是深化财政体制改革、构建现代财政制度的内在要求。

第二，基本原则。《实施方案》明确，推广运用PPP模式，坚持“试点先行、量力而行、互惠共赢、风险分担、诚信合作、公开透明”的原则。

第三，对如何推广运用PPP模式，《实施方案》提出，一是明确适用范围。全市范围内污水处理及管网系统、垃圾收集处理系统、供水、供电、燃气、公共交通、停车场（楼）、城市园林绿化、地下空间开发以及园区基础设施等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、健康养老、社会事业等公共服务项目，以及保障性住房、水利、资源环境和生态保护等项目，在对PPP运营合理性作出评估论证的前提下，均可推行PPP模式。二是规范操作程序。具体要求是：建立项目储备库；做好项目评估论证；制定项目实施方案；规范选择合作伙伴；完善合同管理；加强项目指导。三是完善支持政策。包括项目支持措施和财政补贴管理。四是强化运行监管。具体要求是：坚持市场化运营；确保项目质量；稳步开展绩效评价；严格债务风险管理。同时，《实施方案》明确，分试点先行、总结推广、全面运用三个阶段推进实施PPP模式。

第四，保障措施。一是要加强组织领导；二是要创造公平环境；三是要加强项目监管；四是要做好宣传引导。

                                                                                                           保山市财政局

                                                                                                           2016年6月29日