南省人民政府办公厅文件

云政办发〔2017〕4号

云南省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见

各州、市人民政府，省直各委、办、厅、局：

为贯彻落实《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）精神，加快推进生态文明建设排头兵进程，经省人民政府同意，现提出以下意见：

一、充分认识健全生态保护补偿机制的重大意义

我省地处我国长江上游（金沙江）、珠江源头（南盘江）和红河、澜沧江、怒江、伊洛瓦底江等4条国际河流的发源地和上游地区，是世界10大生物多样性热点地区之一——东喜马拉雅地区的核心区域，拥有良好的生态环境和自然资源禀赋，同时又是生态环境比较脆弱敏感的地区。作为我国西南生态安全屏障和生物多样性宝库，我省承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的战略任务。近年来，我省在森林、湿地、生物多样性保护和水环境保护等领域探索实施了生态保护补偿机制，取得了阶段性进展。但总体看，全省生态保护补偿的范围仍然偏小，补偿资金来源渠道和补偿方式仍然单一，补偿配套制度和技术服务支撑仍然不足，保护者和受益者良性互动的体制机制不完善，经济发展与环境保护矛盾日益凸显。抓住国家健全生态保护补偿机制的机遇，建立完善我省公平合理、积极有效的生态保护补偿机制，有利于调动全社会保护生态环境的积极性，有利于促进生态保护补偿制度化、规范化，有利于推动实施主体功能区战略，促进重点生态功能区贫困人口尽快脱贫、共享改革发展成果，对我省争当全国生态文明建设排头兵具有十分重要的意义。

二、准确把握健全生态保护补偿机制的总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以体制创新、政策创新、科技创新和管理创新为动力，不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进我省生态文明排头兵建设迈上新台阶。

（二）基本原则

权责统一，合理补偿。谁受益、谁补偿。科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

统筹协调，共同发展。将生态保护补偿与实施主体功能区规划、脱贫攻坚规划、易地扶贫搬迁等有机结合，多渠道多形式支持江河水系源头地区、重要生态功能区和贫困地区经济社会发展，确保实现经济社会发展与生态环境保护双赢。

循序渐进，先易后难。立足现实，着眼于解决实际问题，因地制宜选择生态保护补偿模式，不断完善现有各项政策措施，积极推广已有的成功经验，逐步加大补偿力度，由点到线到面，实现生态保护补偿的制度化、规范化。

多方并举，合力推进。既要坚持政府主导，增加公共财政对生态保护补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态保护补偿方式，拓宽生态保护补偿市场化、社会化运作的路子。

（三）目标任务。到2020年，全省森林、湿地、草原、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区、生态环境敏感区/脆弱区及其他重要区域生态保护补偿全覆盖，生态保护补偿试点示范取得明显进展，跨区域、多元化补偿机制初步建立，基本建立起符合省情、与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产生活方式。

三、突出生态保护补偿的重点领域和任务

（四）森林。进一步完善森林分类经营，逐步提高省财政对省级公益林的生态保护补偿标准，实现国家级、省级公益林补偿和管护同标准、全覆盖。建立统一管护体系，切实加强公益林资源保护管理，鼓励公益林区在保持生态系统完整性和不影响生态功能的前提下，发展林下经济和开展非木质资源的开发利用，积极开展碳汇造林项目试点，探索与天然林保护工程、森林生态效益补偿等制度相协调的生态保护补偿方式，鼓励供水、水力发电、生态旅游景点等单位作为森林生态效益的直接受益者，创新“水补林”“电补林”“票补林”等补偿方式。全面停止天然林商业性采伐。（省林业厅、财政厅、发展改革委负责）

（五）草原。落实草原生态保护补助奖励政策，扩大天然草原退牧还草工程和岩溶地区草地治理工程实施范围，推动农牧交错带已垦草原治理、牧区草原畜牧业转型示范、南方现代草地畜牧业建设，改善人工饲草地、舍饲棚圈、青贮窖和储草棚等草原基础设施，充实草原管护公益岗位。（省农业厅、财政厅、发展改革委负责）

（六）湿地。在稳步推进大山包、纳帕海国际重要湿地退耕还湿试点建设基础上，适时扩大试点范围，对退化湿地生态系统进行科学修复。探索湿地资源开发利用制度，建立鼓励公民、法人和其他组织参与或者开展湿地保护和恢复活动的机制，建立九大高原湖泊等重要湿地退耕还湿占用基本农田的动态调整机制。积极申报国家湿地公园，争取国家在我省国家级湿地自然保护区、国际重要湿地、国家重要湿地率先开展补偿试点。（省林业厅、农业厅、水利厅、环境保护厅、住房城乡建设厅、财政厅、发展改革委负责）

（七）水流。以六大水系、九大高原湖泊、具有重要生态功能的大型水库以及集中式饮用水水源地为重点，全面开展生态保护补偿，加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。加速推进以保持水土、护坡护岸、涵养水源为主的生态保护，加大生态清洁型小流域建设，实施河道生态治理，建立抚仙湖、洱海、泸沽湖和符合条件的大中型电站库区等良好水质湖泊生态环境保护长效机制，因地制宜实施地下水开发利用和保护修复措施。支持纳入国家和省级规划、具有重要饮用水源和重要生态功能的湖泊制定生态保护补偿办法。加大乡镇供水、污水和生活垃圾设施建设投入，支持在珍稀濒危水生野生动植物物种集中分布区建设自然保护区和水产种质资源保护区，在重点渔业水域建设水生野生动物增殖、保护、救护站。（省水利厅、环境保护厅、住房城乡建设厅、农业厅、财政厅、发展改革委负责）

（八）耕地。建立以绿色生态为导向的农业支持保护补贴制度，对拥有耕地承包权的种地农民给予资金补助。开展生态严重退化的石漠化地区耕地轮作休耕试点。严格执行占用耕地补偿制度，积极开展耕地开垦费调整更新。加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度,推行土壤环境保护试点示范和“以奖促保”试点。将全省25度以上坡耕地、重要水源地和石漠化地区15—25度非基本农田坡耕地、严重污染耕地纳入国家退耕还林还草和我省陡坡地综合治理范围。（省国土资源厅、农业厅、环境保护厅、水利厅、林业厅、住房城乡建设厅、财政厅、发展改革委负责）

四、着力抓好体制机制创新

（九）建立生态保护补偿资金投入机制。省财政根据全省经济社会发展和财力增长状况，在健全公共财政体制、调整优化财政支出结构，加大财政转移支付中生态保护补偿的预算安排。积极争取中央预算内投资对我省重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。进一步完善各种资源费的征收使用管理办法，做好我省逐步扩大资源税征收范围实施工作，加大各项资源费使用中用于生态保护补偿的比重，多渠道加大生态保护补偿力度。归并和规范现有生态保护补偿渠道，推动以“竞争性分配”为核心的分配管理体制改革，切块下达资金，实行环境保护责任、权力、资金、任务主体一致，完善“一横一纵”的生态建设资金预算绩效考评机制和生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。各州、市人民政府也要建立州、市生态保护补偿资金投入机制，加大对生态保护补偿和生态环境保护的支持力度，州、市、县、区财政环境保护投入情况将纳入资金分配因素，作为省级生态保护有关资金分配的重要因素。（省财政厅、发展改革委会同省国土资源厅、环境保护厅、住房城乡建设厅、农业厅、林业厅、水利厅、地税局、国税局负责）

（十）完善生态功能区转移支付制度。按年度动态计算全省16个州市、129个县市区的生态价值，据此公平分配省级生态保护补偿资金。对生态环境变好的县、市、区，适当增加生态价值补助资金作为奖励；对因非不可控因素导致生态环境恶化的县、市、区，扣减生态价值补助资金。其中，对年度间生态环境“明显变差”“一般变差”“轻微变差”的县、市、区，分别按照当年测算生态价值补助资金量的100%、70%、40%扣减转移支付。形成以生态价值补偿为主体、生态质量考核奖惩为辅助的生态功能区转移支付制度体系。完善重点生态区域补偿机制，落实生态保护红线区、国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策；在统一根据生态价值分配生态保护补偿资金的基础上，对按照统一方法计算难以充分体现而又确实具有较重要生态价值，生态保护支出责任较大的以滇西北三江并流生态屏障、哀牢山-无量山生态屏障、南部边境生态屏障、滇东-滇东南喀斯特地带、干热河谷地带、高原湖泊区和其他点块状分布的重要生态区域为核心的“三屏两带一区多点”生态安全屏障地区，给予政策性补助；适当提高省级支持的重点生态功能区建设项目财政补贴标准，将生态保护补偿作为生态保护红线管控政策的重要内容。（省财政厅、环境保护厅会同省发展改革委、国土资源厅、住房城乡建设厅、农业厅、林业厅、水利厅、扶贫办负责）

（十一）创新重点流域横向生态保护补偿机制。在有条件的区域开展建立跨省横向生态保护补偿机制工作。在全省范围内具有重要生态功能、重要水源地水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点，采取省里支持一块，州、市、县、区集中一块的办法建立全省重点流域生态保护补偿金，流域范围内的州、市、县、区财政均按照省财政确定的上缴依据和标准上缴流域生态保护补偿金。将水质指标作为补偿资金分配的主要因素，同时考虑森林生态和用水总量控制因素，对水质状况较好、优良水体（达到或优于Ⅲ类）比例提升、水环境和生态保护贡献大、节约用水多的州、市、县、区加大补偿力度，反之则少予或不予补偿。分配到各州、市、县、区的流域生态保护补偿资金由各州、市、县、区人民政府统筹安排，主要用于饮用水水源地保护、城乡污水垃圾处理设施建设、农业面源污染治理、畜禽养殖业污染整治、禁养区限养区划定、企业环保搬迁改造、水生态修复、水土保持、造林防护等流域生态保护和污染防治工作。（省财政厅、环境保护厅会同省发展改革委、国土资源厅、住房城乡建设厅、农业厅、林业厅、水利厅负责）

（十二）探索市场化、社会化生态保护补偿新模式。加快资源资本化、生态资本化，建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制，探索资源使（取）用权、排污权交易和水权交易、生态产品服务标志等市场化的补偿模式，完善支持政策，搭建协商平台，引导鼓励重大资源开发、主要城市水源地、重点自然旅游景区等受益地区与保护生态地区采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态保护补偿。推进建立跨省流域生态保护补偿的民主协商机制。在南盘江昆明市和曲靖市横向生态保护补偿试点的基础上，探索开展州市跨界河流上下游、牛栏江引水和滇中引水等重大跨流域工程调水区和受水区、重要水源地上下游等开展水权交易试点。以滇池流域、牛栏江流域、普渡河流域、南盘江流域企业为先行试点，构建排污权交易管理平台；推进金沙江和珠江重点流域、九湖流域、滇中、滇东南等重点区域间和区域内部排污权交易。对率先达成协议、具备突出生态价值的重点补偿项目省财政给予资金支持，积极探索与企业、非政府组织以及个人之间的生态保护补偿合作，鼓励通过PPP模式或者政府购买服务参与生态建设、环境污染整治的投资、建设和运营。形成补偿主体多元化、补偿方式多样化的资金筹集和投入体系。（省直各行业主管部门对口负责，省财政厅配合）

（十三）创新生态保护补偿推进精准脱贫机制。重点生态功能区转移支付向贫困地区倾斜。开展贫困地区生态综合补偿试点，优先支持贫困地区开展碳汇交易。国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程和森林湿地管护补助、沙化石漠化土地封禁补助、退耕还林还草补助、营造林投资补助等补贴向贫困地区和建档立卡贫困人口倾斜，把生态保护工程实施与易地扶贫搬迁安置、培育后续产业、增加农民收入结合起来，创新项目资金使用方式，利用生态保护补偿和生态保护工程资金引导当地有劳动能力的部分贫困人口转化为生态保护人员，支持贫困地区发展特色农业，提高贫困人口参与度和受益水平。对在贫困地区开发能源资源的新建设项目，采取资金、资产折价量化为集体股权方式进行补偿。（省扶贫办、财政厅、发展改革委会同省国土资源厅、环境保护厅、农业厅、林业厅、水利厅、能源局、移民局负责）

（十四）健全配套制度体系。根据我省主体功能区规划、生态功能区划，开展生态系统保护的投入成本与机会成本、生态受益者的收益、生态系统破坏后恢复成本与生态系统服务价值评估，作为生态保护补偿标准的基础；建立健全鉴定生态环境受损程度的技术标准，将保护生态环境投入的人力、物力、财力和丧失发展权的机会成本纳入到生态保护补偿标准计算中；对生态环境的保护或者环境友好型生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护等生态服务价值进行综合评估与核算，作为生态保护补偿标准的参考和理论上限值，推进自然资源资产负债表核算试点。进一步完善县域生态价值指标计算体系和生态环境质量评价考核体系，大力推动全省环境监测能力标准化建设，完善重点生态功能区、重要湖泊水功能区、跨地区流域断面水量水质重点监控点位布局和自动监测网络，加强生态资源环境质量功能动态监测与过程性监测，定期对生态环境变化状况、生态系统结构、生态功能以及生态恢复修复效果等进行综合分析评估，加快推进生态保护补偿价值评价及监测评估技术信息化和生态保护补偿标准化。建立生态保护补偿信息发布机制，规范发布内容、流程、权限、渠道等，及时准确发布全省生态保护补偿的标准、方式、资金使用、成效等方面的信息。实现对州、市、县、区全覆盖的生态环境质量年度动态监测、评价。加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构。健全自然资源资产产权制度，对全省范围的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权统一进行确权登记，建立自然资源资产交易平台，为生态保护补偿机制建设提供必要的技术支撑。（省发展改革委、财政厅、环境保护厅会同省国土资源厅、住房城乡建设厅、农业厅、林业厅、水利厅、统计局负责）

（十五）创新政策协同机制。落实国家关于生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作，健全生态保护市场体系，完善生态产品价格形成机制，推行居民生活用水、电、气阶梯价格制度，完善污水、垃圾处理及排污收费政策，继续落实完善差别电价政策，落实超定额用水加价制度等惩罚性价格政策。实施用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，完善有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易平台。按照“先建机制、后建工程”，继续推进澄江、陆良、元谋“三试点”工作，推进水权水市场改革。逐步建立碳排放权交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购政策。（省环境保护厅、发展改革委、财政厅、水利厅会同省国土资源厅、住房城乡建设厅、农业厅、林业厅、能源局、物价局、地税局、国税局负责）

（十六）推进生态保护补偿制度化和法制化。进一步完善有关地方立法中关于生态保护补偿的条款。鼓励各州、市出台相关法规、规章或者规范性文件，明确生态保护补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、有关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等。建立生态保护者权益保护制度、生态保护补偿协商响应机制，做好税收征管服务，为生态保护补偿机制的规范化运作提供法制保障。（省发展改革委、财政厅会同省国土资源厅、环境保护厅、住房城乡建设厅、农业厅、林业厅、水利厅、地税局、统计局、能源局、国税局、法制办等负责）

五、狠抓落实，确保生态保护补偿机制建设取得实效

（十七）加强组织领导。各级政府要把健全生态保护补偿机制作为生态文明建设的重要抓手，列入重要议事日程，明确责任和目标任务。省人民政府主要负责省级重要生态区域的生态保护补偿，建立由省发展改革委、财政厅、环境保护厅、林业厅等有关部门组成的省级协调机制，负责全省生态保护补偿工作的指导、协调和监督，研究解决生态保护补偿机制建设工作中的重大问题，协调跨行政区域以及产业间环境问题的监督管理。省直有关部门要各负其责，密切配合，共同推进生态保护补偿机制的建立和完善。各州、市、县、区人民政府主要负责本行政区域内重要生态区域的生态保护补偿，要成立相应协调机制，确保生态保护补偿机制建设各项工作部署落到实处。

（十八）加强督促问效。各级政府要加强对生态保护补偿资金使用和权责落实的监督管理，确保补偿资金及时足额发放；引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态保护补偿义务，督促生态损害者履行治理修复责任，督促受偿者履行生态保护建设责任。将生态保护补偿机制建设工作成效纳入地方政府的绩效考核，省发展改革委、财政厅、环境保护厅、林业厅会同有关部门对落实本意见情况进行监督检查和跟踪分析，每年向省人民政府报告。各级审计、监察部门要依法加强审计和监察，对领导干部实行自然资源资产离任审计，按照有关规定要求，严肃查处生态环境破坏和生态保护补偿资金不当使用等行为并追究有关责任人的责任。

（十九）加强舆论宣传。进一步加大生态保护补偿宣传教育力度，使各级领导干部确立提供生态公共产品也是发展的理念，使生态保护者和生态受益者以履行义务为荣、以逃避责任为耻，自觉抵制不良行为。引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的思想，使谁开发谁保护、谁受益谁补偿原则和意识深入人心。加强生态保护补偿政策解读，及时回应社会关切，依法公开生态保护补偿资金来源及去向、有关利益主体的权利义务和生态保护补偿成效等信息，营造珍惜环境、保护生态和建立生态保护补偿机制的良好社会氛围。

云南省人民政府办公厅
2017年1月6日

（此件公开发布）