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索引号	01525533-X/20230824-00004	发布机构	保山市自然资源和规划局
公开目录	人大建议办理结果	发布日期	2023-08-24
文号	保自规发〔2023〕155号	浏览量
主题词

保山市自然资源和规划局关于保山市第五届人大第三次会议第0084号建议答复的函

公开

黄永炳、赵杰、杨成海代表：

您们提出的关于进一步理顺国土三调耕地面积、承包经营权证面积与林地面积三者矛盾及存在一地多证问题的建议（0084号），已交我们研究办理。现就您们提出的建议答复如下：

一、基本情况

2019年，根据国家和省统一部署，保山市组织开展了第三次全国国土调查（以下简称“三调”），以“所见即所得”为依据，查清了全市2019年的实际土地利用情况。根据2019年12月31日24时的统一时点更新数据，全市主要地类面积如下：耕地面积388.42万亩（较“二调”减少110.28万亩），林地1972.25万亩（较2009年“二调”增加174.2万亩），园地159.61万亩（较“二调”增加68.36万亩），草地40.04万亩（较“二调”减少68.36万亩）建设用地119.01万亩（较“二调”增加36.31万亩），整体反映出保山市2009-2019年的10年间，土地利用变化的整体情况是耕地、草地转为林地、园地、建设用地，与近10年城市建设和农业产业结构调整相一致。

为解决农村承包土地存在面积不准、四至不清、空间位置不明和登记簿不健全等问题，根据国家、省关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的部署和要求，我市于2014年8月启动了整县试点龙陵县和其余4县（市、区）的6个试点乡镇的确权工作，2016年3月全面开展整市确权登记颁证工作，于2018年10月基本完成确权登记颁证工作任务。目前，全市共完成承包地确权391.30万宗、面积645.56万亩，占全市“二调”耕地面积498.69万亩的129.45%，占全市二轮承包耕地面积238.85万亩的270.28%；签订完善农户承包合同52万份，占应确权颁证农户52万户的100%；全市颁发经营权证书52万本，占应颁证农户的100%。

保山市集体林权制度改革于2007年开始，于2009年圆满完成并通过省级验收。此次主体改革，保山市应确权集体林1399.84万亩，实际完成确权1391.48万亩，确权率为99.4%。共发放林权证47.75万本（含联户办证8025本），发证面积1391.07万亩（含联户办证76.15万亩），涉及44.88万户农户，发证率99.97%，林权证到户率100%，做到产权明晰。林地面积统计方面，“三调”统计口径为所有调查为乔木林地、灌木林地、竹林地、其他林地的土地，林业部门统计口径为“三调”现状林地+实施过退耕还林项目（不论实地是否为耕地、园地或其他土地）需纳入林地管理的土地。

二、问题产生原因

在实际管理中，出现“三调耕地面积、承包经营权证面积与林地面积三者矛盾”原因如下：一是“三调”按所见即所得方式调查，即抛开土地管理属性，按实际使用方式调查。如同一农户的承包经营权地块，一半种植芒果、一半种植玉米，则在调查时分别调查为果园、耕地两个地类图斑。承包经营权确权登记是依据农村二轮承包合同、证书和台账等法律文件约定的承包地四至边界和空间位置，采取科学的测绘技术（航拍为主卫片为辅），以标准亩为计量单位，测量到的承包土地实际面积，它是管理属性，其承包经营权不随农户对地块的实际使用而发生变化。林权证则是在集体林权制度改革中对农户所持有的集体林地进行确权颁证，此处包含三个层面：一是由农户承包的集体林地，二是农村的承包土地实施国家退耕还林后纳入林地管理的土地，三是农户自发在承包土地上种植林木、果木，在集体林权制度改革时依据实地种植林木、果木的情况，纳入颁证范围的土地。

因农村土地承包经营权、林权数量大、地块多，基础数据（坐标）不统一，历史沿革长，相关权证数据未能纳入统一管理，数据未全面整合，使得部分土地长期持有“双证”（承包土地经营权证、林权证），加之国土调查地类认定按现状调查的要求，使得出现自然资源部门认定的耕地、承包土地经营权、林权证及林地相互交织的现象。

三、解决措施及下步计划

为了推进生态文明建设，统筹耕地和林地保护管理，落实国土空间统一用途管制，2023年4月，自然资源部、国家林业和草原局联合下发了《自然资源部国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号），《通知》对在承包土地上种植林木的情形做了区分和界定，明确了应纳入林地管理和应逐步恢复为耕地的情形，并就后续标准、调查的统一等做了指引。目前，县级自然资源、林草部门已在国土空间规划、耕地流出问题整改等工作中积极应用《通知》开展后备资源评价及稳妥推进种植林木的耕地复耕工作。

后续，我们将以自然资发〔2023〕53号文件为基础，持续稳妥推进国家退耕还林还草计划之外种植林木的耕地复耕工作，同时与农业农村、林草等部门密切协作，从耕地保护优先、不动产统一登记、规范林地管理边界、新一轮林地保护利用规划编制等方面逐步规范和理顺承包经营权、林权及耕地、林地管理关系，做到权利不重、管理边界不重，真正做到统一底图、唯一底图。

衷心感谢您们对耕地、承包经营权证、林地矛盾问题，一地多证问题以及耕地“流出”、土地闲置或撂荒等问题的关心和关注。

保山市自然资源和规划局

2023年8月9日

（联系人及电话：唐祖有 0875-2225909）