中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《深化集体林权制度改革方案》（以下简称《方案》）。当前形势下深化集体林权制度改革，需要结合金融供给侧改革来完善生态产品价值实现机制，推动国民经济向“两山”转化。

森林资源在自然条件下具有天然的生长增长率，符合林地价值的增值属性，不仅能吸引投资人将定价之“锚”转移到生态建设，而且可为已经过剩的资本提供新的投资领域。

然而，森林作为一个生态系统，只有具有丰富生物多样性的可持续更新能力，才能带来投资预期的稳定性。据此看，多年来以分为主形成的森林资源产权因其过度碎片化而导致交易成本过高。为此，在金融供给侧改革推动林权交易入市的同时，以集体林权改革为核心的制度安排显得尤为重要。

一、今年的集体林权制度改革重点是什么？

我国集体林权改革历经40年，“分—合—分—合”的政策循环与全球宏观经济和金融环境变化密切相关。

第一次林改在20世纪80年代初，各地将家庭联产承包责任制“分田到户”经验移植到集体林区的“均山到户”，形成了稳定林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业“三定”。但在实施过程中，林区出现大面积的乱砍滥伐，森林蓄积量大幅减少，违背了政策初衷，中央政府叫停了林权改革。这是因为林农对于未来长期稳定的林地投资收益回报缺乏信心，利用政策短期变现资源收益是当时的理性选择。

第二次林改在1990年初期，强调的是产权清晰和市场化交易，但在资本稀缺年代难以形成高流动性。在1988—1989年中国发生“滞胀危机”的宏观背景下，1993年各地政府通过低价出让林区资源吸引外部投资，形成“四荒拍卖”下林业资源的相对集中。之后逐步演化出林木转让、林地使用权流转等。由此形成了相对低成本的集中林地资源流入林业大户或社会资本。当时的林业税费在“分税制”背景下进一步提高，严重挫伤了林农的营林积极性。

2003年中国外商直接投资世界最高，加之贸易盈余对冲增发货币，第三次林改的宏观背景是全球金融资本过剩。在资金投入缺乏的传统林区有着获得资本化制度收益的巨大空间，吸引过剩资本进入。2008年中共中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，要求全面推进集体林改，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，并将林权证发放到户。之后，集体林区根据需求形成了家庭承包、股份合作、“公司+林地+基地合作”等多样化组织。

外部宏观条件不具备、内部微观调整导致制度成本增加是前三轮集体林权改革需要面对的现实。而此次《方案》强调集体林地承包关系长期稳定，放活林地经营权、保障林木所有权，支持市场化方式收储分散林权，并将生态保护放在首位。鉴于全球化解体造成经济环境的复杂变化，新一轮林改或可以利用过剩资本做好集体林区建设，保障生态环境。

二、生态产品价值实现机制如何持续完善？

建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是践行绿水青山和冰天雪地都是金山银山理念的关键路径。森林生态产品可以有效盘活林木存量资产，其不仅是一种融资工具，更是整合资源、经营林木资产使之能够持续创造增值收益的平台。我国集体林地具有较大的规模及数字化运营的基础，这些都是资产流动性的基础保障。森林生态产品重在运营，森林运营管理机构通过良好的资产运营带来更多的现金流，能够发现和购入优质资产，提升生态产品价格和管理费收入；森林资产由此得到更加合理的估值和增长潜力。公众投资人对于回报率高的森林生态产品愿意支付更高的价格和管理费。森林运营管理机构若能实现轻资产化运营，从而减少资金占用，降低资产负债率，同时又能保有森林经营的控制权，可实现林业经营的专业化管理，促进森林的可持续发展和产品增值。借助资本的市场化定价机制，可以有效推动森林绿色资产的高质量发展。森林生态产品制度的推出时机可选择在经济下行时期，其目的是盘活存量资产，拓展社会资本投资渠道，使得广大公众配置森林生态产品成为可能，为经济发展提供动力。借助森林生态产品，可以摆脱林业领域依赖杠杆融资支撑高投资率的投资逻辑，优化资源配置，提升滚动投资能力。森林生态产品可以依托木本粮油、木材、竹材、森林药材、生态旅游、森林康养、自然教育等绿色富民产业，成为林业投资链条的最后一环，构建循环的投融资生态体系。

以此次集体林改为契机，建立和完善要素流转平台，将村域范围内的山水林田湖草沙整体打包成“生态产品”，嵌套金融工具，促进生态产品价值实现。生态产品价值实现有助于挖掘生态资源市场价格，为资本市场提供定价之“锚”，可有力支持乡村生态产业发展和生态环境保护，促进乡村人才引流、返流，为乡贤投资乡村提供资产配置新途径，为地方政府打造“投融管退”闭合资本模式。

三、可以采取哪些具体措施推动集体林权改革和生态产品价值实现？

首先，完善乡村生态资源要素流转机制。一是明晰产权归属。结合推进集体林权制度改革试点工作，全面开展林地、确权登记工作，推进农村集体资产清产核资。进一步确认村集体成员边界，达成分工与股份合作。完善生态资源的确权、登记、评估、流转托管等配套措施，通过整合打包使乡村“非标准化”的生态资源变为金融机构能够接受的“生态资产包”，解决生态产业发展的资金难题。二是科学评估量值。针对乡村生态资源经济效益不明确、难以建立规范统一的生态产品价值评估机制的难题，应结合乡村生态产业发展实际情况，根据实际收益情况大胆探索市场评估机制，准确合理评估生态资源价值。在实际经营活动中逐步确认乡村全域生态资源的“租值”，从而估算乡村生态资产总价，金融机构按资产的一定比例为村集体办理授信。三是统一平台流转。在各地农村产权交易所基础上成立林权流转中心，同步搭建要素流转平台，提供以乡村全域生态资源为整体的要素权属认定、生态要素确值，将乡村全域生态资源打包成资产包（可以拆解成适宜中小投资人的“份”），形成统一的生态产品项目策划、生态品牌发布推介、生态产业招商等服务。建立县乡村三级生态产品交易信息平台，组建乡村生态产品运营公司，由国有资产为主的平台公司会同银行、保险、农担以及行业协会共同推动生态资源要素流转的融资平台高质运转。

其次，不断优化金融服务机制。一是创新生态资源类要素融资模式。围绕乡村生态产业，积极探索农村集体资产股权等要素盘活方式，配套相关融资产品。重点扶持乡村生态产业等，盘活乡村生态品牌商标使用权，依据村集体收益进行融资，增强村庄集体授信额度。二是创新权证类要素融资模式。以农村土地承包经营权、农村房屋所有权及宅基地使用权、林权等为抵（质）押物，创新相关抵（质）押贷款产品，盘活农村土地、林地用益物权。比如，通过整合林业部门、银行、担保等资源，探索建设林业相关抵质押资产流转机制和平台。三是创新劳动力要素融资模式。针对村庄能人、新村民创业者、非物质文化遗产项目传承人与乡村振兴领头人等，鼓励返乡创业与生活，倡导生态宜居林业社区共建。

再次，健全风险防控机制。一是坚持风险共担。建立健全“生态产品”流转交易和融资信贷风险管控机制，引入政策性担保公司和商业保险公司，形成“政府、银行、保险公司、担保公司”风险共担机制。二是强化科技支撑。依托5G、AI、大数据、云计算技术等，开发线上平台，优化生态产品风险定价和管控模型，增强对林农信贷能力的识别功能，精准投放金融产品。支持林农通过线上渠道自主获取生态产品交易服务，充分利用集体林权改革契机，形成生态产品市场化定价机制。

来源：中国绿色时报作者：温铁军 （中国人民大学教授）

黄 颖 （福建省农业科学院农村经济研究所）