近年来，武汉市坚持不懈推动绿色低碳发展，多措并举推进公共机构节能工作，通过技术与管理双轮驱动，持续加强用能管理，不断完善制度体系，市级公共机构能耗呈现逐年下降趋势。

公共机构节能降碳取得初步成效

示范引领成效显著，全市共建成国家级节约型公共机构能效领跑者1家、水效领跑者1家、示范单位7家、生活垃圾分类示范点3家，省级公共机构节能示范单位15家、生活垃圾分类示范点11家、节水型公共机构81家。

逐步完善目标管理，《武汉市公共机构能耗定额标准》出台后，公共机构能耗达标率逐年提升，2022年单位面积、人均能耗达标率分别达到90.64%、87.44%。

推广应用市场化机制，制定印发《关于加快推进武汉市公共机构采用能源费用托管服务工作的实施方案》，6家单位已实施能源费用托管项目，其中，武汉东湖新技术开发区管委会集中办公区楼群总电耗下降15%，人力资源指数下降40%；武汉市中心医院预计10年内节能总量可达到6320吨标准煤。

着力推进绿色低碳改造，市妇联大楼更换中央空调系统后，综合电费、水费和卫生费用同比减少41.35%；推广太阳能光伏光热项目，探索利用建筑屋顶、立面、车棚顶面等空间安装光伏发电设施；大力推广使用新能源汽车，全市党政机关更新车辆中新能源汽车占比60%以上。

完成智慧管理平台搭建，实时管理市本级公共机构能耗，提供设备运行状态监测、能耗监测、能效分析、节能减排智能运维等智慧服务。江夏区、蔡甸区运用自行研发的能耗监管平台，实现对公共机构能耗的精准调度监控。

公共机构节能面临的困境

节能降碳资金保障不充分。公共机构绿色低碳建设仍未设立专项资金支持，能源审计、节能改造、建设评审等费用得不到充分保障。部分公共机构尤其是党政机关节能资金来源相对单一，对财政资金依赖性较强，多数单位自身经费预算仅够维护维修现有设备，而节能技术、产品采购成本高，投资回报周期长，导致部分单位采购意愿不强，一定程度上限制了绿色低碳建设的速度和规模。

财政与监管约束较弱。公共机构能源消费缺乏刚性管控，能源审计结果、能耗定额标准未能形成硬约束。公共机构节能降碳工作暂未纳入市级绩效考核目标，能耗监督管理和节能工作推进缺乏有效抓手。尽管建立了一批节约型公共机构示范单位，但验收后缺乏长效监督考核机制，持续性不足。没有对节能突出单位、个人设立奖励或补偿机制，正向激励不足，内生动力有限。

用能差异显著管理难度大。不同类型的公共机构建筑面积、用能模式、能耗规模悬殊，统一管理困难较大。2022年集中办公的市级行政机关仅占23.10%，节能规模效益低，管理成本较高。医疗类机构未将绿色低碳建设纳入应急管理体系，受突发公共卫生事件影响大，紧急状态下能耗较高。

技术与管理双轮驱动概念与作用机制

技术与管理双轮驱动指在公共机构节能降耗体系建设中形成的一种可持续动力模式，强调科技创新与管理创新效能的共同作用。该模式以技术创新推动节能降碳提质增效，形成节能降碳的系统能力；以管理创新增强各主体的协调性，调整优化工作机制。合同能源管理是一种以节省能源费用支付节能项目成本的投资方式，这种方式正是以技术与管理创新双轮驱动实现节能降碳的市场模式。其作用机制如下：

——整体性治理。首先，尽管公共机构包括党政机关、事业单位和团体组织等多种类型，但由于经费均以财政性资金为主，社会公众更倾向以“政府”作为公共机构节能的责任主体关注监督。其次，各类公共机构布局分散，用能差异较大，节能潜力不均，其中节能潜力较差、规模不经济的单位很难受市场青睐，只有将公共机构作为一个整体打包，计算全局规模效益，才能更好地吸引市场参与，达到整体节能降碳的目的。

因此，技术与管理双轮驱动应以整体性治理为基础，着眼于政府各部门的整体性运作，强调政策过程的统一同步和基于节能工作的协同整合，通过建立扁平化的组织结构和网络化的组织体系打破部门、单位间的壁垒，理顺条块关系，增强区域节能统筹力。整体性治理在实现路径上强调信息技术赋能，通过人工智能、大数据等信息技术实现跨组织、跨区域的合作，通过统筹顶层设计与分类规划，加强公共机构用能的精细化、动态化管理水平，为节能信息数据资源的快速集合与共享提供便利，不断提升公共机构节能的整体治理效能。

——政府与市场共治。以政府主导的命令——控制型管理模式由于执行成本较高产生诸多困境，而当前节能市场缺乏完善的制度规范与监管，可能出现由信息不对称导致的道德风险问题，因此应尽量避免政府或市场的“单中心”治理。

合同能源管理模式要求政府与市场共治，理顺政府与市场关系，鼓励政府和市场之间的互动协作，提供高效优质的节能服务。一方面，通过市场化机制降低公共机构节能改造的资金和技术风险，将节能量直接转变为价值效益，推动绿色低碳建设方式由原有的被动修复转变为主动建设创收；另一方面，也要求政府加强顶层制度设计，完善法规制度和配套措施建设，强化监管职能和标准引领，推动各个领域、环节、部门统筹协调，形成统一开放、竞争有序、制度完备的节能市场体系。

——激励相容理论。激励相容理论是解决信息不对称下“代理人问题”的有效路径，通过制度安排将委托人与代理人的利益进行有效“捆绑”，使委托人利益最大化通过代理人的效用最大化行为来实现。

公共机构与节能服务企业构成了一种委托——代理关系，公共机构作为委托人，期望获得节能效益的最大化；节能服务企业作为代理人，希望节能预算与实际能耗形成最大化差额。合同能源管理将公共机构节能效益最大化与节能服务企业收益最大化相统一，最大程度地协调节能服务企业的决策活动与公共机构需求相匹配，解决公共机构节能资金保障不足、先进技术应用不到位等问题。

实现路径

现阶段市场引领的技术创新主体地位越发凸显，技术创新供给质量不断提升，然而节能降碳工作机制尚未完善，仍存在约束不强、资金保障不足、技术运用不充分等困境，管理创新的驱动效应不明显，导致技术与管理创新不协调、不同步，双轮驱动作用乏力。因此，当前应聚焦创新完善管理体制机制，推动双轮驱动持续发力，促进节能降碳工作的高质量发展。

——硬约束为双轮驱动提供基础条件。强化能耗定额指标指挥棒的作用。建立规范的监督考核机制，根据节能工作现状，将考核清单和定额标准法律化、制度化；将能耗定额标准作为推动能源资源节约工作高质量发展的重要抓手，逐步推动纳入市级绩效考核，引导公共机构积极对照定额开展能效对标。

促进能源审计结果应用。加大审计系统和能源核算调查系统的协同力度，扩大重点单位的用能审计范围；严格将考核结果与承诺的工作目标对照，对考核不合格的进行追责；加强跟踪式和阶段式的动态考核，将定期抽查与年终考核相结合。

形成基于节能降耗绩效的奖惩制度。会同市财政局建立能源资源消耗与预算安排相结合的财政管理制度，根据考核结果对节能工作突出的单位予以奖励，对考核未达标的单位予以一定比例的经费缩减，以负向激励督促其整改，但需给予适当的缓冲期。

——少量财政资金撬动市场活力。以财政资金支持节能技术创新。综合运用财政资金引导、税收调节和政府绿色采购等多种措施支持节能技术发展。加强原始创新投入，引导绿色金融产品开发为节能技术创新营造良好的市场环境和发展生态。

以财税政策引导节能服务产业发展。制定完善的税收优惠、税费减免政策，吸引更多主体进入节能服务产业；强化税收倾斜政策，促进更多社会资本流入；建立健全财政贴息、信用担保体系，通过间接性财政措施促进形成成熟的服务产业市场。

——管理创新维护适度竞争的良性市场秩序。进一步鼓励公共机构采用合同能源管理模式。加强顶层设计，做好整体实施规划，提高干部职工对合同能源管理政策和工作机制的认识，促进形成协商机制；规范细化财政预算及支付核算、政府采购等配套政策，减少项目实施的障碍和壁垒；结合试点编制案例集和指导手册，提供经验指导。

完善配套措施规范节能服务市场。建立项目效果评价体系，并对节能服务企业评级；完善节能服务市场监管体系，引入财政、审计、纪检和社会监督多种形式，压实监督管理职能；构建第三方认证机制，加强对第三方节能审核和咨询机构的培育；加强节能服务信用体系建设，构建失信黑名单，加强对失信的联合惩戒；完善市场主体退出机制，构建常态化、科学化的市场退出方式，激发主体竞争活力。

——信息技术支撑公共机构节能降碳建设。完善武汉市公共机构节能降耗综合管理平台。整合升级公共机构能源资源综合信息平台，以信息技术克服武汉市公共机构分散、难以整合的现实困境，提高用能数据采集的完整性、准确性、时效性，对能耗异常情况进行实时报警和预警提醒。

实现对节能降碳数据的深度挖掘。加强大数据挖掘分析技术在公共机构节能领域的应用，活化能源资源消耗数据运用，为决策和日常运维提供数据支撑。

建立公共机构节能降碳的空间数据。将公共机构节能管理平台与办公用房数据平台打通，统筹规划节能降碳和办公用房集中统一管理工作，精准指导公共机构用能行为，提升节能管理的时空协同能力。

来源：武汉市机关事务管理局 华中科技大学机关事务管理研究中心