工业和信息化部日前印发了《关于促进和规范民用无人机制造业发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真落实党中央、国务院决策部署，坚定不移贯彻新发展理念，以推进供给侧结构性改革为主线，深入实施《中国制造2025》，大力促进两化融合及军民深度融合发展，强化产业竞争优势。《指导意见》统筹促进产业发展和强化安全管控的要求，坚持以发展促进安全，以安全保发展。《指导意见》提出大力开展技术创新、提升产品质量性能、加快培育优势企业、拓展服务应用领域、建立完善标准体系、强化频率规范使用、推进管控平台建设、推动产品检测认证，促进我国民用无人机制造业健康有序发展。

一、《指导意见》出台的意义和背景

近年来，我国民用无人机产业发展迅猛，在个人消费娱乐、农林植保、环境监测、抢险救灾、航拍测绘、物流运输等诸多领域得到了广泛应用。民用无人机产值保持高速增长，2016年产值达到150亿元。民用无人机应用领域进一步拓展，成为通用航空大家庭中重要的一员，已经在国民经济和社会生产生活中，发挥着越来越重要的作用。特别是个人消费类无人机，已经具有全球市场领先优势，成为了“中国制造”一张靓丽的新名片。

民用无人机产业迅速发展的同时，“黑飞”、扰航等事件频发，严重威胁公共安全和国家安全，引起社会的广泛关注。当前，民用无人机产业健康有序发展面临着诸多挑战，一是与产业规模高速发展相比行业法规标准体系建设相对滞后。二是无人机飞行安全监管技术手段缺失，无人机反制设备使用缺乏有效管理。三是能够支撑产业健康发展的标准体系和检测认证体系尚未建立。四是部分行业应用类无人机核心技术不足，市场开拓能力有待提升。有效解决民用无人机产业发展过程中存在的突出问题，积极引导产业加快发展，加强创新，强化管控要求，对促进我国民用无人机制造业健康有序发展具有重要意义。

二、《指导意见》的编制过程和总体思路

为促进和规范民用无人机产业发展，解决发展过程中暴露出的突出问题，在前期广泛调研和对发展中存在的重大问题认真研究论证的基础上，工业和信息化部组织相关研究机构、科研院所、部分国内优势企业和业内专家，编制了《指导意见》。

在《指导意见》编制的过程中，着重把握了以下要点：一是大力促进产业发展。我国民用无人机产业取得的成绩来之不易，需要多措并举，综合施策。《指导意见》通过开展技术创新，提升无人机产品技术性能，补足行业应用类无人机技术短板，进一步提升消费类无人机技术水平；推进人工智能、互联网技术等与无人机的融合应用，拓展无人机服务领域；培育优势企业，促进大中小企业集聚创新，推动形成无人机特色产业集群，保持我国民用无人机的领先优势。二是坚持问题导向。一直以来“黑飞”、扰航等突出问题，困扰着无人机产业发展。《指导意见》围绕加强无人机飞行安全使用，提出强化产品质量性能，完善安全管控技术，建立“国家--省级--企业”三级管控平台，着力解决产业中存在的突出问题，实现生产端的安全管控。三是突出企业的市场主体地位。企业是市场活动的主体，应充分发挥企业在技术创新和市场开拓方面的积极性，实现促进产业发展和保障安全的目标。应着力激发企业的创新活力和市场开拓能力，大力开展技术创新，提升产品技术性能，不断拓展服务应用领域。四是重视保障体系建设。民用无人机产业的健康有序发展，涉及标准体系、检测认证、人才培养、政策支持和日常监管等诸多方面，必须统筹推进。要明确促进和规范民用无人机产业发展的责任主体，建立有利于无人机产业发展的协调机制，研究落实促进和规范产业发展的各项保障措施。

三、《指导意见》的主要内容

《指导意见》提出“坚持市场主体，政府引导”，“坚持创新驱动，标准规范”，“坚持安全发展，技术管控”的基本原则，明确了产业发展阶段目标。到2020年，民用无人机产业持续快速发展，产值达到600亿元，年均增速40%以上。技术水平持续领先，企业发展取得突破，标准和检测认证体系基本建立，安全管控手段不断完善。到2025年，综合考虑产业成熟度提升后的发展规律，民用无人机产业将由高速成长转向逐步成熟，增速将逐步降低，按照年均25%的增长率测算，《指导意见》提出到2025年民用无人机产值达到1800亿元的发展目标。民用无人机的标准体系日趋完善，检测认证等相关专业服务机构数量不断增加，产业体系将更加健全，全球市场竞争优势将进一步加强。

为实现两个分阶段目标，《指导意见》以创新为动力，加快推动产业发展，建立管控平台，保障无人机安全可控，建设标准体系和检测认证体系，确保产业规范有序。

《指导意见》鼓励技术创新、应用创新，推进企业商业模式创新。一是加快技术层面的创新。围绕民用无人机关键技术，大力开展产学研用协同创新，强化在消费类无人机领域取得的技术优势，加快补足行业应用类无人机技术短板。二是推进应用层面的创新。根据市场需求，精准制造产品，进一步拓展民用无人机的服务应用领域。积极推进无人机在农林植保、物流运输、环境监测、能源测绘、应急救援等领域的创新应用，培育新增长点，形成产业发展新动能。三是开展商业模式创新。结合民用无人机制造业发展现代服务业，鼓励发展公众服务供应商，加快民用无人机租赁、保险、培训等生产性服务业发展，不断拓展无人机商业应用模式。四是提升产业协同创新能力。结合民用无人机产业自身发展需求，在高集成度芯片、下一代移动通信技术、精准卫星定位等领域开展产业协同创新。推动互联网、人工智能和无人机制造业深度融合发展，引导社会资本与新技术结合，推进飞控/避障等人工智能系统、传感器/摄像机等机载设备和机械增稳云台等民用无人机配套产业协同创新发展。

《指导意见》强化民用无人机制造端的安全及监管要求，一是产品方面，要求民用无人机应通过安装飞行限制软件（含动态电子围栏）和避障系统、在线激活关联实名绑定等方式，满足安全运行要求；采用加装通信模块、飞控软件升级、预留接口或采用国家制定的统一传输协议等手段，将产品纳入国家统一管控。二是建立企业、省级和国家三级管控平台，其中，企业层面，提出建设产品基础信息数据库及企业级产品监控服务平台，做好民用无人机数字身份识别编码信息登记，及时更新产品电子围栏等飞行服务数据，做好飞行状态实时监控和飞行轨迹记录，确保产品符合安全飞行要求；省级层面，提出建立民用无人机安全管理平台，依照本省划设的飞行管控区域及临时飞行管控任务，对本区域内使用的民用无人机进行飞行安全监管。落实国家对民用无人机管理的各项要求，指导本地区民用无人机生产企业按照国家法律法规开展生产经营活动。国家层面，建设国家级管控平台，实现民用无人机的远程身份识别和飞行状态监视，开展无人机飞行管理，支撑无人机违规飞行事件处置能力的提高。

在标准体系和检测认证体系建设方面，一是坚持急用先行。加快产品质量保障和飞行安全相关标准的编制出台，重点开展身份编码规则、研制单位基本条件及评价方法、产品安全性要求等市场急需标准的编制工作。加强民用无人机检测认证、试飞验证等技术和方法研究，形成民用无人机产品安全性、质量可靠性等检测认证标准。二是加快标准体系建设。开展民用无人机标准研究工作，构建科学的民用无人机标准体系，切实发挥标准对无人机产业发展的引领和支撑作用。扩大标准有效供给，加快无人机国家标准和行业标准的研究制定工作，鼓励行业协会、产业联盟等社会团体制定团体标准，提升标准供给数量和水平。三是构建产品检测认证体系。推动建立一批具有民用无人机检测认证资质和试验验证水平的专业服务机构，满足行业发展需要。优先开展民用无人机安全性、可靠性、环境适应性和电磁兼容性等检验检测认证工作。四是积极推动民用无人机标准国际化。支持参与国际标准化活动，加强国际标准制定，提高国际话语权，以标准优势促进产业发展保持国际领先地位。

《指导意见》还提出了建立加强组织实施、加大政策支持、注重人才培养、发挥协会作用、强化日常监管等保障措施，以确保各项工作顺利推进。