保山市推行行政执法

“三项制度”的工作总结

    根据《云南省人民政府办公厅关于印发云南省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度实施方案的通知》（云政办发〔2019〕39号）的要求，现将保山市推行行政执法“三项制度”工作总结报告如下：

一、工作开展情况

按照云南省的统一要求，保山市政府制定了推行“三项制度”的方案，召开了全市的推进会、培训会，确定了指导思想、总体要求、基本原则、任务措施、工作目标、督促与保障体系，强调了工作成果的运用，细化了工作与监督检查的标准，并提出了工作要求。结合保山各行政执法主体的现状，为压实任务，市政府将云南省有关“三项制度”的各项任务进行了分解，实现了严格落实上级要求方面的必然性与实务方面的可操作性的有机结合。具体如下：

（一）安排部署阶段。一是制定方案。2019年5月17日，由保山市司法局起草，经保山市政府同意，保山市政府办公室制发了《保山市人民政府办公室关于印发全面推行行政执法三项制度实施方案的通知》（保政办发〔2019〕24号），并按《云南省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度的实施方案》的要求，向省司法厅备案。二是组织保障。2019年5月17日，随《保山市人民政府办公室关于印发全面推行行政执法三项制度实施方案的通知》（保政办发〔2019〕24号）的制发，同步成立了由王文生副市长为组长，11个行政执法部门的领导为副组长或成员的保山市全面推行“三项制度”工作领导小组。三是布置任务。为明确市县两级政府及其司法行政机关、各行政执法机关的具体任务，制定了“保山市全面推行行政执法三项制度监督检查事项”表，便于各单位对应表格分阶段地按时完成任务。四是培训宣传。经市政府同意，2019年8月7日，保山市司法局制发了《关于召开全面推行行政执法“三项制度”培训会议的通知》（〔2019〕-113）。2019年8月16日，保山市推行行政执法“三项制度”推进暨培训会如期举行。市级行政执法单位、各县（市、区）司法局近200人参会。保山市司法局局长陈礼华出席会议并作重要讲话。会议由保山市司法局副局长尹连斌主持,保山市司法局行政执法协调监督科负责人沈继伟作培训与答疑讲解。

（二）完善制度阶段。一是“保山市全面推行行政执法三项制度监督检查事项”表依据《云南省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度的实施方案》各阶段的工作任务制定，明确了完成各项工作的时间，并要求市县两级行政执法机关向同级司法行政机关和上一级主管部门备案本机关有关制度、行政权力（责任）清单、服务指南、行政权力运行流程图。二是2019年7月31日，通过保山司法行政网，《保山市司法局关于本级行政执法主体资格的公告》（2019年第3号）向社会公告市本级的32个行政执法主体以及分别由7个市政府工作部门主管的23个行政执法单位，并在公告中要求各行政执法单位依据《云南省行政执法公示办法》第七条的规定，及时向社会公告本单位的执法人员信息、执法职责和依据信息、执法程序信息、有关便民服务信息、“双随机、一公开”制度及随机抽查事项清单、救济渠道信息以及法律法规规章和规范性文件规定在事前应当公开的其他行政执法信息。截止10月底，除部分尚未完成机构改革的乡（镇）未完成行政执法主体公告工作外，全市行政执法主体公告工作已基本完成。目前，保山各县（市、区）有255个行政执法主体，全市共有287个行政执法主体。

（三）全面实施阶段。这一阶段中，保山市司法局制发了“保山市推行行政执法三项制度征求意见表”。针对收集到的问题，保山市司法局进行了专题指导。如，为解决龙陵县有关推行行政执法“三项制度”工作中的实务问题，保山市司法局为龙陵县行政执法单位提供了专题授课，促进了工作。

（四）整改提高阶段。2019年11月8日，按照既定方案，保山市司法局制发了《保山市司法局关于行政执法三项制度专项监督检查的通知》（〔2019〕-158），组织开展了全市推行行政执法“三项制度”专项监督检查工作。为保证《云南省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度的实施方案》中的各项任务均落实到位，保山市司法局还制发了“市级行政执法主体推行行政执法三项制度自检自查表”“县（市、区）推行行政执法三项制度自检自查汇总表”，照单自查与检查，确保专项监督检查工作不留死角。专项监督检查的结果表明：按照机构改革后司法行政系统“一个统筹、四大职能”的新格局，保山市司法局积极承担推行保山行政执法“三项制度”的具体工作，既高质、高效、及时地完成了云南省统一安排部署的有关工作，又以规范重大行政执法为切入点，创新了工作，且可预期成效就在眼前。这种可预期成效，既有政府层面的法治效果，也有社会层面的法律效果，将会是保山法治政府建设进程中的一大重笔。

二、大胆创新

经研究，在中国，约有８０％的法律、９０％的地方性法规和几乎所有行政法规，都是由行政机关来执行。行政执法的执法主体多、范围广，与百姓切身利益有着最密切的关系。促进行政机关严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，对于切实保障人民群众的合法权益，维护政府的公信力，营造更加公开透明、规划有序、公平高效的法治环境，具有重要意义。在原国务院法制办选取32个地方和部门历经两年试点并获得成功经验的基础上，今年初，国务院办公厅就全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度提出明确要求，给予了我们再创依法行政佳绩的机会。另一方面，云南的政府法治建设的理论研究，历来扎实。事实上，在国家提出三项制度之前，有关行政执法公示、行政执法全过程记录、法制审查方面的制度，云南早已实施多年。云南的这些制度，要么已经出台单行制度，要么散见于其他各种行政执法监督制度中，总体上已经形成了可实践运用的制度体系。保山一直紧追着省政府建设法治政府的步伐，始终做好各个方面的制度建设工作。这为保山现今推行“三项制度”的创新提供了有利条件。

在可行的前提下，确保完成《云南省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度的实施方案》的各项工作任务外，保山市司法局大力加强了规范重大行政执法的工作。鉴于尽职地审核一项重大执法决定是否合法，必然就得审核其中的行政执法公示事项是否完整、是否记录了其执法行为的全过程。所以，重大行政执法决定法制审核制度，既是“三项制度”的一项内容，又是整个推行“三项制度”的工作能否真正落实的直接体现，并可以此为一般执法行为乃至简易程序的行政执法行为指引方向。保山市政府肯定了保山市司法局的工作方向，发文强调了重大行政执法决定法制审核的相关工作，给予工作有力支持。为此，在保证落实推行“三项制度”的各项工作任务的同时，为从实务方面的规范重大行政执法行为，保山市司法局采取了两项措施：

（一）确定全市重大行政执法事项。保山司法行政系统切实履行了行政执法监督职能，对全市287个行政执法主体展开了广泛的事先监督。其中一项重要工作就是确定各行政执法主体的重大行政执法事项。按照《云南省重大行政执法决定法制审核办法》第五条、第六条、第七条、第八条、第九条的范围及标准，保山市司法局制定了“重大行政执法事项统计表”，要求各级行政执法主体分别统计出行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可及行政裁决等方面的重大行政执法事项。截止目前，部分市本级行政执法主体已经初步梳理出一千二百多项重大行政执法事项。这些重大行政执法事项，不仅涉及到行政相对人的行为罚、人身罚、资格罚，还涉及行政相对人各个方面的法律事实与财产权。从针对行政相对人的外部行政行为来说，这些重大行政执法事项贯穿于行政管理的始终，甚至就是日常行政管理工作的主要内容。换句话说，这些重大行政执法行为是否依法实施，就是各级行政执法主体是否依法行政的集中表现。

党的十九大提出“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”。这当中，依法行政是中国最广大人民的根本利益的基本保证。法治政府建设最重要最基本的要求，就是依法行政。依法行政的核心，就是依法行政执法。社会主义法治建设“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字方针中的“严格执法”，指的就是严格规范的行政执法。但是，行政执法的范围广、内容多，涉及国家管理及行政相对人社会生活的方方面面。若杂乱无章地去开展行政执法监督工作，规范行政执法的工作就很容易流于形式。反过来说，若不清楚有哪些重大行政执法事项，也就谈不上对重大行政执法行为的监督与规范；若重大行政执法行为都得不到应有的监督与规范，也就谈不上规范行政执法；若行政执法都不能规范，也就无法建设法治政府，更谈不上依法治国了。为此，保山市司法局在推行行政执法“三项制度”的工作中，在及时完成了省政府统一安排部署的各项工作任务的前提下，又提出了各行政执法主体须弄清本单位的重大行政执法事项有哪些的要求。在各行政执法主体初步梳理的基础上，保山司法行政系统将依法向社会公布本级各行政执法主体的重大行政执法事项。弄清了重大行政执法事项有哪些，就能抓住重点，有的放矢、逐层突破，进而更深、更广地规范所有行政执法行为，实现推行行政执法“三项制度”的目的。保山司法行政系统从切实规范重大行政执法行为开始，将行政执法的法定监督与社会监督结合起来，双管齐下，以行之有效的方法、手段，全方位履行行政执法监督职能，深入推进依法行政。

（二）明确法制审核人员及其责任。关于行政执法的法制审核工作，《云南省行政执法监督条例》《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》《云南省重大行政决策程序规定》《云南省行政处罚程序规范》《云南省重大行政执法决定法制审核办法》等地方性法规、规章或效力相当的文件中均有明确规定。推行行政执法“三项制度”之际，云南省进一步提出了“原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数5%”的要求。面对这一要求，保山市司法局不是简单地转发文件让各单位自行遵照执行，而是与有效监督重大行政执法的工作结合起来，统筹研究。为促进全市司法行政机关有的放矢地开展行政执法监督工作，保山市司法局要求各级行政执法主体将本单位的法制审核人员名单报送本级司法行政机关，形成各级行政执法主体法制审核人员汇总名册。今后，在司法行政机关履行监督职能时，对于重大行政执法行为是否完成了法制审核程序，司法行政机关可迅速地向本级行政执法主体直接责任人了解情况。与直接责任人直接沟通，也便于司法行政机关掌握本级行政执法主体执法工作的整体情况。同时，这也是为有条件的司法行政机关开展个案监督工作作准备。

明确了法制审核人员，在各级行政执法主体中，行政执法监督工作就有了的落脚点。但是，我们也应认同一个事实：法制审核机构及人员的能力、水平的高低，直接关联着一个行政执法主体执法行为的规范与否。因此，不仅要考虑如何对监督对象有效开展监督工作，还要考虑监督主体能否正确履职、尽职的事宜。之前，保山确实存在法制审核人员水平不高，甚至常常错误地用“法无禁止即可为”的民事思维方式取代“法无授权不可为”的行政思维方式的问题。这种情形下，法制审核工作不仅不能为规范行政执法发挥积极作用，反而会将公权引入私权范畴，漏洞百出。多年经验已经证明：若不讲求责任，即便有人、有物、有机构、有资金，也无法提高法制审核工作的水平。因此，结合《云南省行政执法责任追究办法》，保山市司法局即将着手制定有关全市行政执法主体法制审核人员工作责任的规范性文件，试图从制度上消灭法制审核工作的不作为与乱作为，对错误的法制审核工作和错误的行政执法监督工作依法进行惩戒，以责任追究推进全市各行政执法主体的法制审核工作。

目前，在工作人员严重不足的情况下，保山市司法局有的放矢地推行行政执法“三项制度”已获实效：高质、高效地制定并实施了方案、完成了行政执法主体公告工作、督促指导各行政执法主体细化完善了行政执法“三项制度”、完成了机构改革后行政执法证件的办理工作、指导各县（区、市）司法局掌握了相关工作原理……接下来，保山市司法局在推行行政执法“三项制度”工作中的创新，连同据职能主动开展的证明事项清理工作，有望在2020年内获成效。

三、存在问题

（一）全面推行行政执法“三项制度”的队伍建设需进一步加强。机构改革后，行政执法协调监督工作理应得到加强。但实事上，保山市级层面的状况却不尽人意，尤其是市司法局：基本上只有一个在从事行政执法协调监督工作。这种情形下，势必会影响到行政执法“三项制度”推行工作的进展。

（二）全面推行行政执法“三项制度”的业务指导和保障需进一步加强。一方面，部分行政执法主体在制度建设过程中有观望上级的思想，如在公示各项制度工作上，有等上级公示后再进行公示的思想，造成工作推进不得力的局面。在三项制度具体推进过程中，执法过程全纪录配备录音录像设备、执法记录仪、询问室等装备保障方面，个别部门因条件限制，难以落实。由于人力不足，市司法局缺少对具体工作的指导与监督。

（三）行政执法人员的执法水平需进一步提高。推行行政执法“三项制度”的最前线，就是具体的行政执法。保山市开展的行政执法培训较少，部分行政执法人员自身水平不高、能力不强，甚至还有部分人员存在行政执法等同于行政处罚的错误认识。

（四）法制审核人员的业务能力需要进一步提高。这是大多数行政执法主体在自检自查中都提到的问题。

四、努力方向

进一步提高对全面推行行政执法三项制度的重要性的认识，努力解决在问题，尤其是加强全面推行行政执法“三项制度”的队伍建设。全面推行行政执法“三项制度”的队伍建设得到加强了，其他问题就会迎刃而解。由此，我们相信：行政执法“三项制度”会在保山牢牢扎根，保山也会因此而收获法治政府建设的巨大硕果。

保山市司法局

2019年11月25日